绿维导读

田园综合体作为休闲农业、乡村旅游的创新业态，是城乡一体化发展、农业综合开发、农村综合改革的一种新模式和新路径。田园综合体的综合开发与建设用地密不可分，也是很多建设者们的关注焦点，可以说，解决土地问题是建设田园综合体成功的关键。

01、田园综合体的国家政策阐述

2017年2月，田园综合体作为乡村新型产业发展的亮点措施被写进中央1号文件，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范工作。财政部、国家农业综合开发办公室相继下发三个开展田园综合体试点工作的文件，指导全国开展田园综合体建设。

2017年5月，财政部下发《关于田园综合体建设试点工作的通知》，明确重点建设内容、立项条件及扶持政策，确定18个省份开展田园综合体建设试点，深入推进农业供给侧结构性改革，适应农村发展阶段性需要，遵循农村发展规律和市场经济规律，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，支持有条件的乡村加强基础设施、产业支撑、公共服务、环境风貌建设，实现农村生产生活生态“三生同步”、一二三产业“三产融合”、农业文化旅游“三位一体”，积极探索推进农村经济社会全面发展的新模式、新业态、新路径。

02、田园综合体的用地政策及拿地途径

田园综合体作为休闲农业、乡村旅游的创新业态，是城乡一体化发展、农业综合开发、农村综合改革的一种新模式和新路径。田园综合体的综合开发与建设用地密不可分，也是很多建设者们的关注焦点，可以说，解决土地问题是建设田园综合体成功的关键。

（一）集体建设用地的有偿获得与合作开发

2017年一号文件指出——支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体,通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。

1、通过村庄整治、宅基地整理建设用地→开发主体可认股、联营

2017年一号文件中提到，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。

根据发改综合〔2018〕1465号的规定，农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设。

2、通过年度新增建设用地指标→开发主体积极争取/获取新指标

中央一号文件专门强调提出，探索建立农业农村发展用地保障机制。优化城乡建设用地布局，合理安排农业农村各业用地。完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。

3、农村集体经营性建设用地入市→开发主体通过有偿获得集体建设用的使用权（15个改革试点）

农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括工矿仓储用地、商服用地、旅游用地等。2015年“三块地”进入试点阶段，提出在坚持农村集体经营性建设用地所有权不变的情况下，赋予其通过出让、租赁、入股等方式，使得使用权通过有偿方式实现转移的行为能力，从而与国有土地同等入市、同权同价。中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和自然人，除法律、法规另有规定外，均可依照规定取得集体经营性建设用地使用权，进行开发、利用、经营（商品住宅以外）。

对于具备开发建设所需基础设施等基本条件的用地，可就地直接入市；对于零星、分散的集体经营性建设用地，可根据城镇建设用地与集体建设用地增减挂钩政策，先复垦后再异地调整入市。入市后的土地可以用作工矿仓储、商服、旅游等经营性用途。

4、农村集体土地建设用地——开发主体通过特定转让获得集体建设用地

《土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

说明符合特定条件（破产、兼并等情形）的集体建设用地使用权可以依法转移，也就是转让，就可以不办理征用手续而允许流动办理变更登记手续。

5、尝试未利用地——充分利用四荒地的建设条件申报建设用地

近几年一系列政策的支持，使得四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）成为市场争取利用的对象。《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业。《关于支持旅游业发展用地政策的意见》支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。

国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地；不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。但需要向规划和土地管理（省主要负责）部门申请报批。

6、农用地转用→开发主体通过与集体兴办乡镇企业来获得建设用地指标

《土地管理法》第四十三条中明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地）；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

7、产业用地指引——开发主体通过休闲功能开发获取部分建设用地

自然资源部2019年版《产业用地政策实施工作指引》明确了产业用地政策的适用情形和具体政策依据。根据国务院及相关部门政策规定，符合下列情形的产业用地，可以使用集体建设用地：

在充分保障农民宅基地用益物权下，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所、改造建设乡村旅游接待和活动场所。

土地利用总体规划确定的城镇规划区外的自驾车旅居车营地，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地。

（二）农用地的流转经营使用

1、结合农用地土地整治（整理、复垦等）安排用地——开发主体可直接获得用地调整

项目范围内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到用地的重新布局、安排和产权调整，土地整治规划方案中包含整治后的土地产权调整和各类项目用地调整（地类调整和供地安排）。土地整治实施规划批准后，可直接为项目区内原用地单位办理整治后的用地手续，不再办理农用地转用审批手续，也不占用土地利用年度计划指标。安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。

2、土地确权结构下后，通过创新农民经营权入股形式——开发主体通过认股、流转获取经营权

2018年12月，农业农村部等六部委联合发布《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》。文件提出明确土地经营权入股发展农业产业化经营的重点任务，包括创新土地经营权入股的实现形式、完善土地股份组织运行机制、探索土地经营权入股风险防范措施。土地经营权入股发展农业产业化经营，是深化农村土地制度改革的一项重要举措，也是促进农业适度规模经营、实现小农户和现代农业发展有机衔接的重要途径。

2016年10月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置格局，指出承包农户有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地。

3、土地经营权放活——开发主体通过经营流转获得农业生产用地

（集体所有，农户承包，经营放活）农村土地的集体所有权归集体所有，由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

在“三权分置”框架下，农户享有的承包经营权在土地流转中又派生出经营权。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有按照承包合同约定合理利用土地的义务。

4、通过设施农用地政策——开发主体获得附属设施、配套设施用地

根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发{2010}155号)之规定，设施农用地是指农业项目区域直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。具体分为生产设施用地和附属设施用地。

设施农用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于农业建设项目用地，按农用地管理。兴建农业设施的，经营者应拟定设施建设方案，并与当地农村集体经济组织签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，应先行依法签订土地流转合同。

兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。

农业设施的建设与用地无需向规划部门申请颁发建设用地规划许可证，也不用办理建设工程规划许可证。由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。

注意！设施农用地不包括以下用地：以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设**性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地。

03

田园综合体用地要坚持4个不允许

基本农田——五不准

不准非农建设占用基本农田；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，减少基本农田面积；不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽饲养，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

集体农用地——不准用于非农建设

农业用地未经依法办理农转审批手续而转让和出租用于非农业建设是不允许的（法律规定的除外）。

集体建设用地——不得超越土地利用规划

休闲农业开发必须要明确当地土地规划中其园区所占土地的用途，符合规划使用条件的要积极争取土地建设使用指标，以满足田园综合体对建设用地的要求。

集体建设用地——严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所

2017年1号文件明确提出，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所，注意保护农户和农村集体经济组织的权利。

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